Wie Windenergieprojekte ausgebremst werden

Deutschland braucht mehr Windenergie, doch was entscheidet darüber, ob ein geplantes Windrad tatsächlich gebaut wird oder zu einem jahrelangen Konfliktfall wird? Als der Windenergieausbau vor einigen Jahren deutlich einbrach, wurden die Ursachen hierfür intensiv diskutiert. Neben einer geringen Flächenverfügbarkeit, langwierigen Planungs- und Genehmigungsverfahren sowie Fragen der Vereinbarkeit mit dem Artenschutz rückten auch Protest und Klagen gegen Windenergieanlagen in den Fokus. Vor diesem Hintergrund startete das interdisziplinäre Forschungsprojekt „Hemm den Wind“ Ende 2022 an der FernUniversität in Hagen.

Windkraftkonflikte: Mehr als Zustimmung oder Ablehnung

Inzwischen hat sich die Situation deutlich verändert. Umfangreiche Reformen des Planungs- und Genehmigungsrechts haben dazu beigetragen, dass insbesondere in Nordrhein-Westfalen (NRW) Genehmigungen und Ausbauzahlen wieder steigen. Die Frage, unter welchen Bedingungen Konflikte um Windenergieprojekte entstehen und in Gerichtsverfahren münden, bleibt jedoch weiterhin relevant. Die Ergebnisse des Projekts „Hemm den Wind“ liefern hierzu aufschlussreiche Erkenntnisse. Sie stellen manche weitverbreitete Annahme über den Widerstand gegen Windkraft infrage. Vor allem zeigen sie aber: Viele Konflikte wären vermeidbar.

„Wir haben ganz unterschiedliche Faktoren untersucht“, sagt Prof. Dr. Annette Elisabeth Töller, Projektleiterin am Institut für Politikwissenschaft im Lehrgebiet Politikfeldanalyse und Umweltpolitik. Gerade darin liegt die Besonderheit des Projekts. Politikwissenschaft, Psychologie und Rechtswissenschaft haben Protest und Klagen aus unterschiedlichen fachlichen Perspektiven betrachtet. So entsteht ein Gesamtbild, das über die häufig gestellte Frage hinausgeht, ob Menschen Windenergie akzeptieren oder ablehnen.

Wann Windprojekte zum Klagefall werden

Die Forschenden haben insbesondere sogenannte Verbandsklagen im Zeitraum von 2012 bis 2022 intensiv untersucht. Über diesen Weg können anerkannte Umwelt- und Naturschutzverbände die Genehmigung von Windenergieanlagen gerichtlich überprüfen lassen. Damit kontrollieren sie unter anderem, ob das Natur-, Arten- und Immissionsschutzrecht eingehalten wurde. Das macht die Verbandsklage zu einem wichtigen Instrument des Umweltschutzes.

Doch was entscheidet darüber, ob ein Verband tatsächlich klagt? Alix Weigel aus dem politikwissenschaftlichen Teilprojekt hat hierfür nicht nur Klagefälle betrachtet, sondern Genehmigungsverfahren mit und ohne anschließendes Verbandsklageverfahren systematisch verglichen. Dabei zeigte sich in Nordrhein-Westfalen: Klagen treten nicht zufällig auf. Insbesondere kam es dort zu Klagen, wo Windenergieanlagen an artenschutzrechtlich sensiblen Standorten geplant wurden. Ebenso spielt die Ausstattung der zuständigen Genehmigungsbehörde eine Rolle.

Wenn Genehmigungsbehörden unter Druck stehen

„Gerade der zweite Befund ist politisch brisant“, ordnet Weigel ein. „In Nordrhein-Westfalen klagten Verbände häufiger dort, wo Genehmigungsbehörden personell schlecht ausgestattet waren. Das ist natürlich etwas, wo die Unternehmen, die Windenergieanlagen planen und umsetzen, letztendlich gar keine Handhabe haben.“ Die Forschenden vermuten, dass unter hohem Arbeitsdruck eher Bescheide entstehen, gegen die Verbände erfolgreich vor Gericht ziehen können. Die Schlussfolgerung ist eindeutig: Wer die Realisierung von Windenergieprojekten beschleunigen will, muss auch die Behörden personell so ausstatten, dass sie in der Lage sind, rechtssichere Genehmigungsentscheidungen zu treffen.

Wie komplex die Zusammenhänge sind, zeigt der Vergleich mit Hessen. Dort erwies sich die artenschutzrechtliche Sensibilität eines Standorts nicht als vergleichbar wichtiger Erklärungsfaktor. „Das hat uns schon erstaunt“, sagt Töller. Eine Rolle könnte spielen, dass dort andere, zum Teil deutlich windkraftkritischere Verbände aktiv sind. Verbandsklagen gegen Windenergie folgen also keiner überall gleichen Logik.

Wenn eine Minderheit wie eine Mehrheit wirkt

Die Psychologinnen und Psychologen im Forschungsverbund haben einen ganz anderen Mechanismus sichtbar gemacht: Menschen können erheblich überschätzen, wie stark Windenergie in ihrem Umfeld abgelehnt wird. Das ist mehr als eine falsche Wahrnehmung. Denn die vermeintliche Stimmung vor Ort kann wiederum das Verhalten der Menschen beeinflussen.

„Wenn alle denken, es sind eh alle dagegen, dann kann sich so eine Ablehnungsspirale hochschaukeln“, fasst Psychologe Prof. Dr. Robert Gaschler die Teilergebnisse zusammen. „Wer eine starke Ablehnung vermutet, schließt sich womöglich eher einer Bürgerinitiative an. Eine laut auftretende Gruppe kann dadurch weiteren Zulauf erhalten, obwohl sie ursprünglich keineswegs für die Mehrheit gesprochen hat.“ Die Wahrscheinlichkeit, dass sich der Protest aufschaukelt, ist somit höher, wenn die Einschätzung vorherrscht, dass das Vorhaben von vielen abgelehnt wird.

Daraus folgt eine überraschend einfache Empfehlung: herauszufinden, wie die Stimmung tatsächlich ist. Statt die Lautstärke einzelner Stimmen mit Mehrheitsverhältnissen gleichzusetzen, können Kommunen die tatsächlichen Einstellungen erheben und transparent machen. Auch Bürgermeisterinnen und Bürgermeister sowie Gemeinderätinnen und Gemeinderäte spielen eine wichtige Rolle. Steht die Kommunalpolitik früh hinter einem Projekt, bleiben Gegenargumente nicht unwidersprochen und vorhandene Unterstützung wird ebenfalls sichtbar.

Mehr Beteiligung ist nicht automatisch besser

Auch mit einer weiteren weitverbreiteten Vorstellung räumen die Forschenden der FernUniversität in Hagen auf: Bürgerbeteiligung führt nicht automatisch zu mehr Akzeptanz. In Nordrhein-Westfalen fanden sie zwar das erwartbare Muster, dass es bei Fällen ohne Öffentlichkeitsbeteiligung im Genehmigungsverfahren auch mehr Klagen gab. Bei den untersuchten Beteiligungsformaten in Hessen zeigte sich jedoch teilweise das Gegenteil.

„Das ist ganz knifflig“, sagt Töller. „Denn wir können nicht sagen, was das 1A-Rezept ist.“ Wenn sich ein Konflikt bereits verfestigt hat, kann eine Beteiligungsveranstaltung den Gegnerinnen und Gegnern auch die Gelegenheit bieten, Kontakte zu knüpfen, Argumente auszutauschen und weitere Menschen zu mobilisieren. Die Konsequenz lautet deshalb nicht weniger, sondern frühere und zum jeweiligen Konflikt passende Beteiligung.

Konkrete Stellschrauben für Windenergieprojekte

Genau hier geht „Hemm den Wind“ über die reine Beschreibung und Erklärung von Konflikten hinaus. Aus den Ergebnissen hat der Forschungsverbund einen Handlungsleitfaden mit elf Empfehlungen für die Praxis entwickelt. Dieser richtet sich vor allem an Windenergie-Unternehmen, aber auch an Politik und Verwaltung. Die Vorschläge reichen von frühzeitiger kommunalpolitischer Unterstützung und kontextsensibler Beteiligung über einen bewussten Umgang mit Gerechtigkeitsfragen bis hin zu einer besseren Ausstattung von Genehmigungsbehörden.

„Wissenschaftliche Ergebnisse sind häufig relativ komplex“, sagt Töller. „Daraus eine klare Ansage für die Praxis zu machen, ist auch nicht ganz trivial.“ Genau diese Übersetzungsleistung ist das Ergebnis mehrjähriger Forschung an der FernUniversität: keine Patentlösung gegen Widerstand, sondern konkrete Stellschrauben, an denen Projektverantwortliche, Kommunen und Politik ansetzen können.

Denn Protest gegen Windenergie entsteht nicht einfach, weil Menschen gegen Windräder sind. Ob ein Konflikt eskaliert, hängt vom Standort und Artenschutz ebenso ab wie von der wahrgenommenen Zustimmung, der lokalen Politik, der Beteiligung und den funktionierenden Behörden. Wer diese Faktoren früh zusammendenkt, kann verhindern, dass aus unterschiedlichen Interessen ein jahrelanges Hemmnis entsteht.